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疫情依旧严峻,拜登为何先在气候政策上发力?

《纽约时报》报道,截至当地时间1月26日,美国总统拜登就职一周内已签署37项行政命令,超过任何一名前任总统同期所签数量。27日,拜登为新政又添“三把火”。此次他签署的一系列行政命令,均与应对气候危机的政策有关。

气候问题是拜登竞选期间提出的美国当前“四大挑战”之一。在美国前总统特朗普退出《巴黎协定》,美国国际信誉“一落千丈”后,拜登能否在气候政策上有所建树,又是否能够重新赢得美国盟友的信任?本期周观天下邀请专家为您解读。

上任首日即宣布将让美国重返《巴黎协定》的美国新总统拜登,本周继续布局气候政策。当地时间1月27日,拜登签署多项与应对气候变化有关的行政令,宣布其政府将把应对气候危机置于美国外交政策和国家安全的中心位置。

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1月20日,在美国首都华盛顿国会山,拜登(前左)在美国第46任总统就职典礼上宣誓。新华社发

拜登在大选期间就承诺对气候和环境投资2万亿美元,其所在的民主党亦将相关议题作为党派立场的“旗帜”。但拜登甫一上任即在气候政策上“大做文章”,也引发了不少美国政界和业界人士的质疑。在新冠肺炎疫情依旧严峻的美国,拜登急于推进气候政策目的为何?一系列部署能否收获实效?

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欲将气候政策立为政治标杆

竞选总统期间,拜登曾承诺将解决气候危机纳入优先事项,包括实施一项2万亿美元的气候计划,使美国2035年实现电力部门全面“脱碳”,2050年前实现净零排放等。上任仅10日内,拜登即通过签署多项行政命令兑现上述承诺。

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在美国首都华盛顿拍摄的白宫。新华社发

就职总统首日,拜登通过签署行政命令使美国重返《巴黎协定》,并取消了美国与加拿大合作的“拱心石XL”石油管道建设项目。拜登1月27日签署的行政命令则包括使联邦、州各级政府车辆零排放,计划暂停发放在美国联邦土地和水域的石油和天然气租赁许可,逐步停止给予石油行业的联邦补贴等。

上任不到10日就优先对气候政策展开布局,拜登所图为何?中国国际问题研究院美国研究所学者张腾军分析,拜登有意在气候议题上做出成绩,在执政初期将其树立为一项政治标杆。

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一名男子从美国华盛顿国会大厦附近走过。新华社发

张腾军介绍,拜登上任后面临控制疫情、恢复经济、应对气候变化和弥合美国社会分裂四项挑战。相较其他挑战,拜登在推进气候政策上面临的不确定性较小,更易取得政治成绩。若美国疫情控制和经济恢复进程遭遇阻力,气候政策可充当缓解舆论压力的“定心丸”。

张腾军也指出,民主党内部的意识形态斗争在拜登上任后仍在继续,“进步派”和“温和派”人士可能就政治议题争吵不休。而拜登的气候政策继承了奥巴马政府的政治遗产,被民主党主流普遍接受,是团结党内的“基石”,在两党斗争中也面临较小的竞争压力。

此外,拜登还在27日签署的行政命令中提出开展“气候外交”,提出美国将在应对气候危机中“发挥领导作用”。张腾军分析,特朗普退出《巴黎协定》后,西方国家对美国的不满有所增长,拜登上任伊始即布局气候政策,显然是为拉拢西方盟友考虑。

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2020年9月23日,在位于纽约的联合国总部,联合国秘书长古特雷斯在联合国气候行动峰会闭幕式上致辞。 新华社发

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抢占立法“黄金期”任务艰巨

拜登1月27日在白宫发表讲话时称,美国正面临气候变化的威胁和燃烧化石燃料造成的空气污染,而清洁能源的未来则是一条“良知和便利相互交织的道路”。他还将气候政策同提高美国就业率挂钩,“当我想到气候变化和应对它的方法时,我想到了就业”。

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雨后的国会大厦。新华社发

美国劳工部公布的数据显示,2020年12月份美国失业人口为1070万人,就业增速创去年5月份以来最低值。为解决新冠疫情肆虐的美国目前居高不下的失业率问题,拜登在竞选期间表示,将通过可再生能源和新能源汽车行业创造“上千万高薪岗位”。但他的这一构想招致不少质疑之声。

美国民意调查机构拉斯姆森报告1月25日发表的一项民调结果显示,有52%的美国受访者认为,美国重返《巴黎协定》将导致失业率增加以及家庭和小型企业的水电费成本上涨。

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在美国首都华盛顿拍摄的白宫。新华社发

美联社1月28日报道,拜登政府近日推出的一系列政令中,要求立即开始大力发展风能、太阳能等清洁能源,可能会让生产石油和煤炭的州损失大量的工作岗位。共和党人纷纷指责拜登的计划为“工作杀手”,美国传统能源产业人士也纷纷表达不满。

张腾军认为,虽然拜登希望借推广清洁能源促进就业,但短期内因传统能源产业受冲击导致美国民众大量失业的风险仍然存在。为了缓解民众、业界和各州对新政存在的焦虑,拜登还有很多工作要做。

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1月24日,在美国首都华盛顿,一名男子戴着口罩从国会大厦附近经过。新华社发

复旦大学国际关系与公共事务学院讲师余博闻介绍,拜登的气候政策继承了民主党一贯主张的“低碳转型”理念,强调气候治理与经济发展的协调性,力图使科技创新和绿色经济成为美国长期保持经济竞争力的关键。余博闻分析,拜登的气候政策可能遭遇来自传统产业政治游说集团和各州的政治压力。但由于民主党目前同时控制美国参众两院形成“统一政府”,拜登政府得以在执政初期拥有颁布政策和法规的“黄金时期”,在两年后的美国中期选举来临前推动环境和气候立法,仍是其重要考虑。

“拜登近期发布的一系列行政命令旨在为其气候议程提供战略指引和初步的规则支持,但在具体执行方面,2万亿美元的清洁能源投资能否顺利在国会通过,诸多领域的排放标准和对传统能源行业的限制措施能否成功落地,取决于拜登政府的动员能力和诸多利益集团的博弈。”余博闻说。

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欧美相关合作将出现博弈

拜登上任后,先后同英、法、德三国领导人通话,并将气候变化议题作为谈话重点之一。拜登1月27日宣布,美国将在4月22日主办“应对气候变化峰会”,届时将重新召集世界主要经济体举行能源和气候变化论坛。

美国“政治”网站1月22日指出,欧盟对美国重返《巴黎协定》怀有复杂的心情。一方面,美国的重返让欧盟看到了希望;另一方面,欧盟也在担心美国的回归会让自己的各项成本增加,之前的各种努力失效,竞争力反而变弱。

“政治”网站报道,欧盟委员会主席冯德莱恩在拜登宣布重返《巴黎协定》后曾表示,美国的回归是一项“重大新闻”,但也是“欧洲加快行动步伐并保持先发优势的另一个理由”,是一项“积极的竞争”。

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在比利时布鲁塞尔,欧盟委员会主席冯德莱恩(左上)和欧洲理事会主席米歇尔(右上)通过视频连线参加气候雄心峰会。新华社发

在接受美国在气候议题上抛出的“绣球”的同时,欧盟领导人为何将“先发优势”“竞争”等关键词摆上台面?

同济大学德国研究中心教授伍慧萍分析,欧洲国家政要乐见美国在气候议题上的政策转变,但也看到美国国内就该议题仍存较大分歧,美国未来推进相关政策存在不确定性。在美欧合作机遇与变数并存的局面下,欧盟选择捍卫“欧洲主权”强调战略自主。

伍慧萍介绍,在欧洲国家中,德国是执行应对气候变化政策与能源转型的先行者。德国任欧盟轮值主席国期间,实质推动欧盟出台更高减排标准,并将30%的欧盟财政预算投入气候保护项目,希望维护欧盟在国际气候保护领域的领先地位。相较德国,美国不仅在能源结构上更为传统,也不具备联邦层面的统一气候政策。面对这位“传统盟友”,德国领导人存在顾虑。

伍慧萍指出,尽管欧美在气候议题的合作上存在不少契合点,但在特朗普政府已实质性损害跨大西洋合作关系后,拜登政府的部分政策继续沿袭了特朗普政府的“美国优先”本质,在“北溪-2”天然气管道项目制裁等问题上,美欧依旧矛盾重重。欧洲需要对美国远离欧洲的倾向做好准备,美欧就气候议题的合作短期内将仅限于接触和意向性宣示,欧美能否实现绿色新政的对接甚至联手制定标准,现阶段看难度不小。

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联合国气候变化大会在马德里开幕。新华社发

中国社科院欧洲所研究员赵俊杰也指出,欧盟在搭建应对气候变化的数字经济平台和绿色经济平台等方面,展现出有意在国际规则制定权和话语权上掌控游戏规则的倾向。美欧在气候议题的合作上可能“雷声大雨点小”。

“欧洲希望美国尽快回到多边主义治理的轨道,但对美国的不信任程度仍然很高。美欧在相关政策的制定上可能达成交易性合作,但在谈判期间,可以预见欧洲将展现‘高调’姿态,美国则会在议题制定上打‘太极拳’。美欧将经历一番博弈与互相妥协的过程。”赵俊杰说。